Hoe ver kan aanbesteder gaan met samenvoegen van opdrachten?

Artikel 1.5 van de Aanbestedingswet verbiedt aanbesteders opdrachten onnodig samen te voegen. Maar wat is ‘onnodig’? Anders gezegd, hoeveel ruimte heeft een aanbesteder om een groot aantal uiteenlopende opdrachten samen te voegen? Volgens de voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam veel.

Multiservices 2.0

De zaak ging over een aanbesteding van een groot aantal facilitaire diensten, te weten:

1. schoonmaak;
2. restauratieve voorzieningen;
3. reststoffenmanagement;
4. groenvoorziening;
5. warme en koude drankenvoorziening;
6. beveiligingsdiensten;
7. klein facilitair onderhoud;
8. BHV-middelen.

De aanbesteder had deze diensten samengevoegd tot één opdracht en in twee percelen in de markt gezet. Het ene perceel besloeg regio noord en het andere regio zuid.

Dat er sprake was van het samenvoegen van opdrachten stond niet ter discussie. De aanbesteder had zijn beslissing om deze opdrachten samen te voegen volgens eigen zeggen gebaseerd op zowel intern als extern marktonderzoek. Hieruit zou zijn gebleken, dat er veel leveranciers zijn die de gevraagde facilitaire diensten kunnen verlenen. Hiervan waren in ieder geval vijf leveranciers in staat om de diensten als een geïntegreerde opdracht uit te voeren. Overigens met gebruikmaking van onderaannemers, dat dan weer wel. Het samenvoegen van facilitaire diensten zou een trend zijn, zowel in de private als de publieke sector. De aanbesteder had aan de opdracht een toepasselijke naam gegeven: Multiservices 2.0.

Alleen MKB mag klagen over samenvoegen

De samenvoeging van facilitaire diensten riep weerstand op bij een leverancier van warme en koude drankenvoorzieningen. Deze leverancier vocht daarom de aanbesteding in kort geding aan. De voorzieningenrechter is van mening dat deze leverancier eigenlijk geen recht van spreken heeft. Het verbod op het onnodig samenvoegen van opdrachten strekt namelijk tot bescherming van het MKB, terwijl de klagende leverancier een grote onderneming is. Toch gaat de voorzieningenrechter over tot het toetsen van het samenvoegen van de facilitaire diensten aan artikel 1.5 van de Aanbestedingswet.

Samenvoegen geoorloofd

In de parlementaire geschiedenis is het samenvoegen van onder meer schoonmaak en groenvoorziening als voorbeeld genoemd van een onlogische clustering. In dit geval was de aanbesteder veel verder gegaan dan het samenvoegen van deze twee diensten. De opdracht omvatte naast schoonmaak en groenvoorziening immers nog eens zes verschillende facilitaire diensten. Toch oordeelt de voorzieningenrechter dat samenvoeging onder de gegeven omstandigheden geoorloofd is. De voorzieningenrechter baseert zijn oordeel onder meer op de volgende omstandigheden:

• Het samenvoegen van opdrachten zou passen in een trend van integrale facilitaire dienstverlening. Capaciteit zou multidisciplinair inzetbaar zijn.
• Met het samenvoegen van opdrachten zou een kostenbesparing worden bereikt.
• De voor- en nadelen van samenvoeging zouden inzichtelijk zijn gemaakt.
• Er zou een correcte afweging van diverse belangen hebben plaatsgevonden, waaronder de organisatorische gevolgen en risico’s, zowel voor de aanbesteder als voor potentiële inschrijvers.
• MKB-bedrijven zouden in samenwerkingsverband kunnen inschrijven of als onderaannemer bij de uitvoering kunnen worden betrokken. MKB-bedrijven zouden volgens de aanbesteder zelfs meer kansen krijgen om naar de opdracht mee te dingen dan voorheen.

Verbod op onnodig samenvoegen papieren tijger?

Als het vonnis van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam navolging krijgt, lijkt van het verbod op het onnodig samenvoegen van opdrachten niet veel over te blijven. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. Nog zeer recent, bij de behandeling van het wetsvoorstel dat strekt tot wijziging van de Aanbestedingswet, hebben verschillende Kamerfracties aandacht gevraagd voor de problematiek van het samenvoegen van opdrachten. Een Kamerlid heeft zelfs de hiervoor besproken aanbesteding aan de orde gesteld. De minister heeft aangegeven zich in de casus te zullen verdiepen. Maar het lijkt bij woorden te blijven. Als de Tweede Kamer wil dat er echt iets verandert, zal zij het niet moeten laten bij het stellen van vragen, maar zal zij daadwerkelijk in actie moeten komen en de wet aanscherpen.

De beslissing om opdrachten samen te voegen moet in de aanbestedingsstukken worden gemotiveerd. Lees in deze blog over de mogelijke gevolgen van het ontbreken van een deugdelijke motivering.